1 Standortauswahlverfahren, Sicherheit und Ungewissheit
Mit dem Standortauswahlgesetz (StandAG 2020) wird das Primat der Sicherheit für die Standortauswahl in Deutschland formuliert, es soll „für die im Inland verursachten hochradioaktiven Abfälle ein Standort mit der bestmöglichen Sicherheit für eine Anlage zur Endlagerung“ ermittelt werden (§ 1 Absatz 2). Genauer geht es um die „bestmögliche Sicherheit für den dauerhaften Schutz von Mensch und Umwelt vor ionisierender Strahlung und sonstigen schädlichen Wirkungen dieser Abfälle für einen Zeitraum von einer Million Jahren“.
Dies wirft Fragen auf: Ist es angesichts der stets unvollständigen Kenntnisse zum geologischen Untergrund und eines damit zwangsläufig unvollständigen und für verschiedene Standorte möglicherweise auch unterschiedlichen Informationsstandes überhaupt sinnvoll, einen solchen Anspruch der „bestmöglichen Sicherheit“ zu stellen? Wie ist bei der Bewertung und dem Vergleich von Standorten mit Zielkonflikten und mit Inkommensurabilität (Nichtvergleichbarkeit) von Sachverhalten1 umzugehen? Welchen Beitrag dürfen und sollen (geo-)technische Komponenten zur Sicherheit leisten und wie sind für verschiedene Standorte ggf. deutlich unterschiedliche derartige Beiträge bei einer vergleichenden Beurteilung von Sicherheit zu bewerten?
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Das Standortauswahlgesetz beantwortet diese Fragen prozessual und zeichnet einen Weg zur Auswahl eines solchen Standorts in drei Phasen vor: „Der Standort mit der bestmöglichen Sicherheit ist der Standort, der im Zuge eines vergleichenden Verfahrens aus den in der jeweiligen Phase nach den hierfür maßgeblichen Anforderungen dieses Gesetzes geeigneten Standorten bestimmt wird […]“. Nach Auffassung des Verfassers ermöglicht diese Definition die Interpretation, dass „bestmöglich“ hier kein absoluter Begriff ist, sondern „für die Gesellschaft und die Handelnden bestmöglich“ bedeutet. Dies bedeutet letztlich auch, dass die Gesellschaft entscheiden muss, welchen Aufwand sie (auch angesichts anderer und ggf. konkurrierender Herausforderungen) in die Auswahl eines Endlagerstandorts investieren will und welche Risiken sie zu akzeptieren gewillt ist.
Da der Weg zur Standortauswahl ein zukunftsgerichteter Weg ist, handelt es sich zwangsläufig um einen Weg, auf dem Entscheidungen unter Ungewissheiten gefällt werden müssen (Grunwald 2024; Scheer et al. 2024). Der Sicherheitsbezug solcher Ungewissheiten kann mehr oder weniger direkt sein – Ungewissheiten können beispielsweise die Eigenschaften einer geologischen Formation, aber auch die Finanzierung der Endlagerung betreffen, vgl. Brunnengräber und Sieveking (2024). Auch nach Festlegung eines solchen Standorts sind weitere Entscheidungen unter Ungewissheiten zu treffen, z. B. im Rahmen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens nach § 9b Absatz 1a des Atomgesetzes (AtG 2022) und der weiteren Sicherheitsüberprüfungen, die nach §§ 19a und 9h des Atomgesetzes in zehnjährigen Abständen durchzuführen sind (so genannte „periodische Sicherheitsüberprüfungen“).
Eckhardt (2024) formuliert Vorschläge für eine systematische Bewertung potenziell sicherheitsrelevanter Ungewissheiten und die Ableitung von Entscheidungs- und Handlungsempfehlungen. Das Standortauswahlgesetz nennt als hinsichtlich der Einschätzung der Sicherheit wichtige Entscheidungsgrundlage „vorläufige Sicherheitsuntersuchungen“ (§ 27), die in jeder der drei Phasen der Standortauswahl durch die Vorhabenträgerin durchzuführen sind. Idealerweise müssten also innerhalb solcher Sicherheitsuntersuchungen die sicherheitsrelevanten Informationen systematisch zusammengestellt und Handlungsempfehlungen formuliert werden. Vorgaben hierzu erfolgen im Standortauswahlgesetz selbst, detaillierter und aufschlussreicher sind aber die einschlägigen Verordnungen: die „Endlagersicherheitsuntersuchungsverordnung“ (EndlSiUntV 2020) für die vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen und die „Endlagersicherheitsanforderungsverordnung“ (EndlSiAnfV 2020) für die spätere Genehmigungssituation und wohl auch für die anschließenden „periodischen Sicherheitsüberprüfungen“. Beide Verordnungen stehen in einem engen inhaltlichen Zusammenhang – schließlich sollen die vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen auch Aufschluss darüber geben, ob am untersuchten Standort Aussicht auf Genehmigungsfähigkeit für ein Endlager besteht.2 Wegen dieses Zusammenhangs wurden beide Verordnungen gemeinsam erarbeitet, in einem Prozess der Öffentlichkeitsbeteiligung diskutiert (BMUV 2022a) und verabschiedet. Über die methodischen Hintergründe gibt insbesondere die Begründung zu den Entwürfen beider Verordnungen Aufschluss, die dem Bundestag vorgelegt wurde (Deutscher Bundestag 2020). Hier wird mehrfach auf das Konzept und die Methodik des sogenannten „Safety Case“ als nach dem Stand von Wissenschaft und Technik „international übliches Vorgehen“ verwiesen.
Worum handelt es sich dabei? „Die Sicherheit eines Endlagers wird in einem „Safety Case“ bewertet und dokumentiert, welcher die Entscheidungsfindung in jeder Phase der Entwicklung des Endlagerprojekts unterstützt. Der „Safety Case“ legt die Evidenz und die Methoden dar, die Vertrauen in die Qualität der wissenschaftlichen und institutionellen Prozesse sowie in die Qualität der Analyseergebnisse ermöglichen.“ (Übertragung nach OECD/NEA 2022).3
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2 Entscheidungsfindung in jeder Phase der Entwicklung des Endlagerprojekts: Was bedeutet das konkret?
Typische Phasen der Entwicklung eines Endlagerprojekts können am Beispiel der Vision der deutschen „Endlagerkommission“ dargestellt werden (Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe 2016):
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Etappe 1: Standortauswahlverfahren
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Phase 1 zur Ermittlung von Standortregionen für die übertägige Erkundung
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Phase 2 zur Ermittlung von Standorten für die untertägige Erkundung
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Phase 3 zur Festlegung des Endlagerstandortes
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Etappe 2: Bergtechnische Erschließung des Standortes
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Etappe 3: Einlagerung der radioaktiven Abfälle in das Endlagerbergwerk
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Etappe 4: Beobachtung vor Verschluss des Endlagerbergwerks
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Etappe 5: Verschlossenes Endlagerbergwerk
Nach dem Standortauswahlgesetz ist jede der drei Phasen der Etappe 1 durch eine Gesetzgebung abzuschließen. Die oben genannten vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen bilden eine Grundlage für diese Entscheidung. Daneben sind die Ergebnisse aus der Anwendung von im Standortauswahlgesetz formulierten geowissenschaftlichen und planungswissenschaftlichen Kriterien durch die Vorhabenträgerin Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) bei der Entwicklung ihrer Vorschläge zu berücksichtigen. Die Vorschläge sind jeweils durch das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) zu prüfen, das dann eine Empfehlung für die Bundesregierung und letztlich für die Gesetzgebung am Ende jeder der drei Phasen formuliert.
Für die weiteren Etappen gibt es die oben beschriebenen gesetzlichen und untergesetzlichen Vorgaben für die Genehmigung und die periodischen Sicherheitsüberprüfungen. In deren Rahmen ist jeweils ein Sicherheitsbericht vorzulegen, der den Vorgaben der Endlagersicherheitsanforderungsverordnung (EndlSiAnfV 2020) und damit der Methodik des Safety Case folgt. Im Unterschied zu den vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen des Standortauswahlverfahrens bildet hier der Sicherheitsbericht jedoch die einzige sicherheitsbezogene Entscheidungsgrundlage. Daneben erfordern Berg-, Wasser- und Atomrecht eine Vielzahl weiterer Unterlagen als Grundlagen der Genehmigung. Zuständig für die Erteilung der Genehmigung ist das BASE.
An diesen Beispielen ist zu erkennen, dass je nach Zeitpunkt und Stand des Endlagerprojekts und je nach den jeweils geltenden Gesetzen und Regelungen die Rolle des Safety Case und der Typ von Entscheidung, zu der er herangezogen wird, unterschiedlich sein können: Möglich sind politische Handlungen (Gesetzgebungen), aber auch administrative Genehmigungsentscheidungen.
Wichtig zur Entscheidungsvorbereitung sind Bewertungen des Safety Case durch Akteure, die an dessen Erstellung nicht beteiligt waren, zum Beispiel durch Behörden, deren Gutachter, Beratungsgremien oder unabhängige (ggf. international, in jedem Fall aber interdisziplinär besetzte) Peer Review Teams (zur Rolle und Funktionsweise dieser Peer Reviews vgl. Röhlig und Sträter 2022).
Darüber hinaus werden Safety Cases aber auch zur Stützung interner Entscheidungen von Vorhabenträgern entwickelt und herangezogen – Beispiele sind hier etwa das „Dossier 2001 Argile“ der französischen Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra 2001a, b), der SAFIR-2-Bericht der belgischen Organisme national des déchets radioactifs et des matières fissiles enrichies/Nationale instelling voor radioactief afval en verrijkte Splijtstoffen (ONDRAF/NIRAS 2001) oder der „Generic Disposal System Safety Case“ der britischen Nuclear Decommissioning Authority NDA (NDA 2010; RWM 2016).4 Es handelt sich hier um ein Mittel der „Selbstvergewisserung“ zu inhaltlichen und methodischen Fragen. Aufsichts- oder Genehmigungsbehörden treffen in solchen Fällen keine Entscheidungen, kommentieren aber ggf. den Inhalt des Safety Case: „Obwohl [die Behörden] keine formale regulatorische Rolle bei der Standortauswahl für ein geologisches Endlager haben, werden sie den Prozess durch Beratung und Kommentierung zu Fragen der Sicherheit, des Transports und [des Schutzes] der Umwelt unterstützen, die von Bedeutung sein werden, wenn ihre regulatorischen Aufgaben anlässlich der Antragstellungen für die relevanten Bewilligungen und Genehmigungen durch RWM ernsthaft beginnen.“ (Übertragung nach RWM 2016).5
Hinter diesen Ausführungen steht ein Spannungsfeld: Früher und informeller Einbezug von Aufsichts- und Genehmigungsbehörden in die Endlagerentwicklung, Feedback und Dialog sind einerseits notwendig, um Fehlentwicklungen vorzubeugen. Unbedingt zu vermeiden ist das Szenarium einer Einreichung von Antragsunterlagen nach jahrelanger und aufwendiger Forschungs- und Entwicklungsarbeit und daran anschließend deren Zurückweisung durch die Behörde, weil nach deren Auffassung entscheidende Weichen bereits frühzeitig falsch gestellt worden waren – etwa, weil Vorhabenträgerin und Behörde Regelwerke unterschiedlich interpretieren. Andererseits besteht die Gefahr einer zu großen Nähe zwischen Vorhabenträgerin und Behörde, in der Grenzen verwischt, nicht mehr vorhanden oder nicht mehr erkennbar sind und es zu scheinbar oder tatsächlich unsauberen Absprachen zwischen den Akteuren kommt.
In Deutschland wurde dieses Spannungsfeld zum Beispiel anlässlich der Veröffentlichung des BGE-Methodenvorschlags für die Anwendung der repräsentativen vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen erkennbar – hier wurde in den Beteiligungsformaten der Wunsch nach einer Einschätzung durch das BASE geäußert, dem dieses jedoch nicht nachkam. Aus der Erkenntnis heraus, dass sich dieses und verwandte Probleme bislang nur in der Formulierung übergeordneter Prinzipien, Ziele und Anforderungen niederschlägt, eine tiefer gehende Analyse und Diskussion auf internationaler Ebene jedoch bislang fehlt (OECD/NEA 2014), befasst sich bei der OECD/NEA eine Arbeitsgruppe mit dieser Thematik (Expert Group on Building Constructive Dialogues between Regulators and Implementers in Developing Disposal Solutions for Radioactive Waste RIDD). Das Mandat der Gruppe (OECD/NEA 2019) endet im März 2023, mit einer Berichterstattung ist in Kürze zu rechnen.
Auch jenseits dieser Frage nach dem Einbezug von Behörden auch in informelle Kommunikationen zum Safety Case sind externe Begutachtungen ein wesentliches Element der Qualitätssicherung und möglicherweise Quelle wertvoller Empfehlungen aus anderer Perspektive. Entsprechend können auch für Safety Cases zur Stützung interner Entscheidungen externe Begutachtungen durch Beratungsgremien oder Peer Review Teams erfolgen. Ein besonders wichtiges Beispiel eines Hinweises durch ein internationales Peer Review Teams war die Empfehlung zur Entwicklung eines alternativen technischen Barrierensystems im belgischen Endlagerprogramm (OECD/NEA 2003). Dieser führte letztlich zur Entwicklung des belgischen „Supercontainer“-Konzepts (ONDRAF/NIRAS 2004; Capouet et al. 2013).
Hinsichtlich der Rolle von Safety Cases als Entscheidungsgrundlage nimmt Deutschland eine Sonderrolle ein: Alle bislang durchgeführten Arbeiten und Entwicklungen erfolgten im Rahmen von Forschungsvorhaben, Ausführende waren Forschungs- und Entwicklungsorganisationen, jedoch keine Vorhabenträger. Lediglich mit der Vorläufigen Sicherheitsanalyse Gorleben sollte zunächst eine Eignungsprognose für den Standort Gorleben erarbeitet und damit eine Entscheidungsgrundlage für den Auftraggeber, das Bundesumweltministerium, bereitgestellt werden. Im Zusammenhang mit der Entwicklung des Standortauswahlgesetzes in seiner ersten Fassung von 2013 wurde aufgrund der neuen politischen Situation auf Wunsch des Auftraggebers auf eine solche Prognose verzichtet und die Arbeit ausschließlich auf die Entwicklung und den Test von Konzepten und Methoden hin ausgerichtet (GRS 2013).
3 Methodik und Entwicklung des Safety Case: Integration von Information und schrittweises Vorgehen
Wichtige methodische Gesichtspunkte zum Safety Case sind (vgl. auch Box 1):
Systematische Zusammenstellung, Integration, Synthese und Kommunikation
Aussagen zur Sicherheit eines Endlagers beruhen auf einer Vielzahl von Informationen: Erkundungsergebnisse und geowissenschaftliche Aussagen zum Standort, Sicherheitskonzept und Endlagerauslegung sowie deren ingenieurwissenschaftliche Grundlagen, Erkenntnisse aus Experimenten und Modellrechnungen und von Sicherheitsanalysen. Diese müssen zusammengeführt, dokumentiert und zu zentralen Sicherheitsaussagen kondensiert werden. Im Fall der vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen in den verschiedenen Phasen des deutschen Standortauswahlverfahrens münden diese Aussagen zusammen mit den Ergebnissen der Anwendung von Kriterien des Standortauswahlgesetzes in Vorschläge der Vorhabenträgerin für übertägig zu erkundende Standortregionen, untertägig zu erkundenden Standorte bzw. einem Standortvorschlag. Auf dem Weg zum „Standort mit der bestmöglichen Sicherheit“ (siehe oben) geht es hier also nicht nur um eine Bewertung von Sicherheit schlechthin, sondern um eine vergleichende Beurteilung.
Der Safety Case ist somit zugleich Methodik und resultierendes Berichtswerk (in der Regel mehrere Tausend Seiten), das im Idealfall den Kommunikationsbedürfnissen unterschiedlicher Zielgruppen (Reviewer bei Behörden ebenso wie die interessierte Öffentlichkeit, hoch spezialisierte Grundlagenwissenschaftler ebenso wie Generalisten und Vertreter des Managements, …) dient (OECD/NEA 2017).
Weiterentwicklung als Entscheidungsgrundlage in einem schrittweisen Entwicklungsprozess des Endlagerprojekts
Endlagerprojekte erstrecken sich über Jahrzehnte – von der Entwicklung grundlegender Konzepte über verschiedene Phasen der Standortauswahl hin zu Errichtung, Einlagerungsbetrieb und Verschluss. In diesem schrittweisen Prozess sind Entscheidungen vielfältiger Art erforderlich: „Interne“ Entscheidungen der Vorhabenträgerin, Gesetzgebungen (in Deutschland z. B. am Ende jeder Phase der Standortauswahl) und Genehmigungsentscheidungen (in Deutschland im Rahmen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens nach § 9b Absatz 1a des Atomgesetzes; in anderen Ländern gibt es auch gestufte Genehmigungen, z. B. zunächst zur Errichtung, dann zum Einlagerungsbetrieb). Zweck des Safety Case ist die Bereitstellung und Synthese aller für die jeweilige Entscheidung wichtigen sicherheitsrelevanten Informationen. Dies schließt insbesondere eine systematische Ausweisung sicherheitsrelevanter Ungewissheiten und Empfehlungen zum Umgang mit ihnen ein. Für die vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen wird dies in der einschlägigen Verordnung explizit gefordert.6 Möglichkeiten eines Umgangs mit Ungewissheiten aufgrund solcher Empfehlungen sind zum Beispiel (Eckhardt 2020; Eckhardt 2024; Röhlig 2021; Vigfusson et al. 2007):
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Es wird angestrebt, die Ungewissheit durch Forschung, geologische Erkundung oder geeignete Auslegungsmaßnahmen zu reduzieren.
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Die Ungewissheit wird vermieden – etwa, indem im Fall von Ungewissheiten zum Materialverhalten einer technischen Barriere ein alternatives Material verwendet wird.
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Die sicherheitstechnischen Auswirkungen der Ungewissheit werden abgeschwächt – etwa durch Einbau einer zusätzlichen Barriere.
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Die Ungewissheit wird (temporär oder dauerhaft) ohne weitere Maßnahmen akzeptiert – etwa, weil ihre Sicherheitsrelevanz als gering eingeschätzt wird oder aber, weil keine andere Möglichkeit des Umgangs erkennbar ist.
Nicht immer sind Maßnahmen eindeutig einer dieser Kategorien zuzuordnen – so kann etwa die Einführung des belgischen „Supercontainers“ (siehe oben) als Mischform gesehen werden. Auch kann der gesamte Entwicklungsprozess nicht zwangsläufig als Weg aus ungewissen in gewissere Zustände verstanden werden: Alternative Materialien können neue, bislang unbekannte Ungewissheiten aufweisen, Forschung kann neue Fragen produzieren usw.
In modernen Endlagerprozessen gehört zur Entscheidungsfindung die Einbeziehung von Interessengruppen bzw. Interessierten („stakeholder“) in unterschiedlichen Partizipationsformaten (Brazier et al. 2022), entsprechend sollte die dem Safety Case zugrunde liegende Information für die Kommunikation mit unterschiedlichen Zielgruppen aufbereitet werden.
Box 1: Zentrale Merkmale des Safety Case: Zitate aus dem einschlägigen Sicherheitsstandard der Internationalen Atomenergie-Organisation.7
Die Internationale Atomenergie-Organisation beschreibt den „Safety Case“ als „Zusammenstellung wissenschaftlicher, technischer, administrativer und Management-Argumente und -Evidenz, die die Sicherheit einer Endlager-Anlage stützen, die die Eignung des Standorts und der Auslegung, den Endlagerbetrieb, die Beurteilung radiologischer Risiken das Vertrauen in alle sicherheitsbezogenen Arbeiten umfassen“.
Zur Rolle und Weiterentwicklung des “Safety Case” wird ausgeführt: “Der Safety Case und die ihn stützende Sicherheitsbewertung bilden die Grundlage für die Demonstration der Sicherheit und für das Genehmigungsverfahren. Sie bilden sich mit der Entwicklung des Endlagers heraus, und sie unterstützen und leiten Entscheidungen zur Standortauswahl, Auslegung und Betrieb. Der Safety Case ist auch die wichtigste Grundlage für den Dialog mit interessierten Akteuren und die Entwicklung des Vertrauens in die Sicherheit des Endlagers.“ (IAEA 2012)
4 Zum Begriff „Safety Case“
Im angelsächsischen Sprachgebrauch steht das Wort „Case“ unter anderem für einen „Fall“, der im Interesse einer Sache und einer Partei vor Gericht vorgetragen wird. Diese Idee steht hinter dem Begriff „Safety Case“: Die Vorhabenträgerin argumentiert, dass sie von der Sicherheit des von ihr vorgeschlagenen und konzipierten (zu errichtenden, zu betreibenden) Endlagers hinreichend überzeugt ist, um – auch angesichts verbleibender Ungewissheiten – zum nächsten Schritt des Projekts überzugehen und dass dies eine adäquate Strategie zum weiteren Umgang mit Ungewissheiten einschließt. Die Entscheidung, ob dies auch geschehen soll (ggf. unter Auflagen) treffen jedoch in vielen Situationen andere, z. B. die Genehmigungsbehörde oder der Gesetzgeber.
Im deutschen Sprachraum ist gelegentlich eine andere Interpretation zu hören: Der Begriff „Case“ stünde für den „Koffer“ oder die „Tasche“, die alle sicherheitsrelevanten Argumente enthält. Obwohl so nicht intendiert, erscheint auch diese Interpretation passend.
„Safety Case“ ist ein Begriff, der sich in der Arbeit internationaler Organisationen etabliert hat (IAEA 2012; OECD/NEA 1999, 2004, 2013). In nationalen Kontexten werden unter anderem die Begriffe „total system performance analysis“ (USA), „dossier de sûreté“ (Frankreich), „Sicherheitsnachweis“ (Schweiz) und „estudio de seguridad“ (Spanien) verwendet (IAEA 2012).
Der Begriff „Sicherheitsnachweis“ war auch in Deutschland über lange Zeit gebräuchlich. In der Verordnung über Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle (EndlSiAnfV 2020) wird jedoch der Begriff „Sicherheitsbericht“ verwendet (Röhlig 2022c). Dies hat zum einen einen juristisch-formalen Grund: Die einschlägige Atomrechtliche Verfahrensverordnung (AtVfV 2020) schreibt in § 3 Absatz 1 für atomrechtliche Genehmigungen (also auch für die eines Endlagers für hochradioaktive Abfälle) vor, dass ein Sicherheitsbericht vorzulegen ist. Hinzu kommt ein weiterer Aspekt: In der interessierten Öffentlichkeit wird die Idee eines „Nachweises“ über den Zeitraum von einer Million Jahren häufig mit Skepsis aufgenommen und als Hybris empfunden. Man könnte nun argumentieren, dass ein „Nachweis“ im strengen Sinn des Wortes schon aus erkenntnistheoretischen Gründen allenfalls als Beweis in der Mathematik, aber in keinem anderen Wissensbereich möglich ist – trotzdem ist der Begriff des Nachweises z. B. im Bauwesen etabliert (und nicht alle Gebäude, für die einschlägige Nachweise geführt wurden, halten später den Anforderungen stand). Trotzdem erscheint der Verzicht auf den Begriff des Nachweises im Bereich der Endlagerung ehrlicher und unter Gesichtspunkten der Kommunikation daher günstiger.
5 Systemabgrenzung: Was gehört zum Safety Case, was nicht?
Der Begriff „Safety Case“ beschreibt ein auf internationaler Ebene entwickeltes Konzept bzw. eine Methodik und das dazu gehörige Berichtswerk. Die Umsetzung erfolgt auf nationaler Ebene, es gibt keine über den Sicherheitsstandard der IAEA (2012) hinausgehenden international gültigen Normen oder Vorgaben. Die Entwicklung solcher Vorgaben wäre auch nicht sinnvoll und möglich, da die Randbedingungen für nationale Sicherheitsberichte stark unterscheiden, Unterschiede bestehen z. B. hinsichtlich
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der zu berücksichtigenden gesetzlichen und untergesetzlichen Regelwerke,
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des Entwicklungsstandes der einzelnen Endlagerprojekte,
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des einzulagernden Abfallinventars,
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der betrachteten bzw. genutzten Wirtsgesteine und damit auch
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der Sicherheitskonzepte und Endlagerauslegungen (Röhlig 2022b).
Damit ergibt sich, dass auch der Betrachtungsumfang des Safety Case und damit der Bereich der zu berücksichtigenden Ungewissheiten von Fall zu Fall unterscheiden. Auf einige dieser Unterschiede soll nachfolgend eingegangen werden.
5.1 Betriebssicherheit und Langzeitsicherheit
Das Konzept des Safety Case im Bereich der Endlagerung entstand in der Befassung mit der Langzeitsicherheit, also der Sicherheit nach Verschluss des Endlagers, vgl. etwa Röhlig (2010). Voraussetzung für ein über lange Zeiträume sicheres Endlager (das Standortauswahlgesetz, siehe oben, postuliert einen Bewertungszeitraum von einer Million Jahre) ist jedoch, dass es sicher errichtet, betrieben und verschlossen wird. Traditionell folgt die Bewertung der Sicherheit bis zum Verschluss („Betriebssicherheit“) Ansätzen aus der Sicherheitsanalyse für (übertägige) kerntechnische Anlagen sowie Vorgaben aus dem Bereich untertägiger Aktivitäten, z. B. dem Tunnelbau und/oder dem Betrieb von Bergwerken. Aufgrund der unterschiedlichen Betriebszustände (Betrieb mit aktiv handelndem Personal versus passiv sicherer Zustand), unterschiedlicher Sicherheitskonzepte, unterschiedlicher Betrachtungszeiträume und damit auch unterschiedlicher Gefahren und Schadensszenarien unterscheiden sich auch die Methoden zur Bewertung der Sicherheit. Gleichzeitig ist aber zu beachten, dass beide Bereiche dasselbe System betreffen, wenn auch in unterschiedlichen Zeiträumen. Das Endlagersystem muss also so konzipiert werden, dass sowohl die Betriebs- als auch die Langzeitsicherheit gewährleistet werden kann. Maßnahmen müssen miteinander kompatibel sein, ggf. auftretende Zielkonflikte (z. B. hinsichtlich der Verwendung von Materialien für den bergtechnischen Ausbau) müssen aufgelöst werden.8
Daher ist es sinnvoll, Langzeitsicherheit und Betriebssicherheit im Safety Case ganzheitlich zu bewerten. Mit zunehmendem Entwicklungsstand des Endlagerprojekts und Konkretisierung der Anlagenplanung verschiebt sich dabei der Schwerpunkt hin zu Aspekten der technischen Machbarkeit und der Betriebssicherheit (Röhlig 2022c). So fordert zum Beispiel die Endlagensicherheitsuntersuchungsverordnung (EndlSiUntV 2020) für die vorläufigen Sicherheitsuntersuchungen die Darlegung eines vorläufigen Sicherheitskonzepts und einer vorläufigen Auslegung des Endlagers (§ 6) sowie eine betriebliche Sicherheitsanalyse (§ 8), verlangt aber nur einige grundlegende diesbezügliche Darstellungen für die repräsentativen Sicherheitsuntersuchungen in der ersten Phase der Standortauswahl (§ 6 Absatz 4, § 7 Absatz 6).
Wie eingangs erwähnt, wird im Standortauswahlgesetz auf die „bestmögliche Sicherheit für den dauerhaften Schutz von Mensch und Umwelt vor ionisierender Strahlung und sonstigen schädlichen Wirkungen dieser Abfälle für einen Zeitraum von einer Million Jahren“ fokussiert, aus dem so gesetzten Primat der Sicherheit ergibt sich die Frage nach der „Nachrangigkeit anderer Facetten von Zukunftsoptionen“ (Scheer et al. 2024). Dies betrifft unter anderem Fragen der gesellschaftlichen Akzeptanz – Aspekte wie z. B. Freiwilligkeit oder Vetorechte für Betroffene, die in Standortauswahlverfahren in anderen Ländern (Schweden, Finnland, Kanada, Großbritannien) zum Tragen kommen, spielen im deutschen (und auch im Schweizer) Standortauswahlverfahren keine Rolle (Röhlig 2022d). Partizipationsformate sind vorgesehen, die Bedeutung der in diesen Formaten entstandenen Ergebnisse bleibt im Gesetz aber offen. Darüber hinaus suggeriert die Betonung des Zeitrahmens von einer Million Jahren eine Nachrangigkeit von Fragen des sicheren Betriebs oder auch der Sicherheit auf dem Entsorgungspfad bis hin zur Einlagerung und zum Verschluss des Endlagers. Die jüngste Aussage des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) zum Zeitplan des Standortauswahlverfahrens weist genau in diese (nach Auffassung des Autors falsche) Richtung: „Das Verfahren kann […] unter Berücksichtigung der hohen Anforderungen an die Auswahl des Standortes mit der bestmöglichen Sicherheit nicht bis zum Jahr 2031 abgeschlossen werden.“ (BMUV 2022b). Diese Aussage blendet den Sachverhalt aus, dass Zeit keine Verfügungsmasse, sondern selbst ein sicherheitsrelevanter Faktor ist: So gehen mit einer Verzögerung der Standortauswahl zwangsläufig neue Ungewissheiten hinsichtlich der Sicherheit der Zwischenlagerung oder der Stabilität des Verfahrens einher (vgl. auch Ott 2024).
5.2 Welche Anlagen und Prozesse sind zu betrachten?
Zu jedem geologischen (also untertägigen) Endlager gehören auch übertägige Anlagen. Zumindest sind das die Einrichtungen zum Empfang der Abfälle, für eine (Puffer-)Zwischenlagerung mindestens einer kleineren Menge von Abfällen aus logistischen Gründen sowie zum Verbringen der Abfälle nach unter Tage (Schachtförderanlage oder Eingang einer Rampe). Weiterhin können hierzu je nach Konzept Anlagen zur Konditionierung (Verpackung) der Abfälle und vielleicht auch zur Zwischenlagerung größerer Mengen von Abfällen gehören, die Transporte zwischen einzelnen Anlagen sind ggf. ebenso zu berücksichtigen. Es stellt sich jeweils die Frage, welche dieser Anlagen zum Betrachtungsumfang des Safety Case gehören sollten.
Zur Erläuterung sei hier auf den Generischen Safety Case der englischen NDA (2010) verwiesen, der sich aus Komponenten zum Transport der radioaktiven Abfälle zum Endlager („Generic Transport Safety Case“), zur Betriebssicherheit des Endlagers („Generic Operational Safety Case“) und zu Umweltschutz und -verträglichkeit („Generic Environmental Safety Case“) zusammensetzte, Bestandteil der letzteren war eine Bewertung der Langzeitsicherheit („Generic Post-Closure Safety Assessment“).
Ein noch weiter gehendes Beispiel sind die im Zuge der strategischen Neuausrichtung der nuklearen Entsorgung in Frankreich in den Jahren 2005/2006 erarbeiteten „Dossiers“: Mit dem 1991 verabschiedeten „loi Bataille“ (benannt nach dem Parlamentsabgeordneten, der den Prozess maßgeblich vorangetrieben hatte) wurden drei Hauptrichtungen der Forschung für die nachfolgenden 15 Jahre festgelegt: Abtrennung (Partitioning) und Transmutation, langfristige Zwischenlagerung und Endlagerung in tiefen geologischen Formationen. Der dann 2006 gesetzlich fixierten Ausrichtung (geologische Endlagerung mit Reversibilität als Referenz-Ansatz) lag entsprechend eine Vielzahl unterschiedlicher Dokumentationen zugrunde, darunter die von der Vorhabenträgerin Andra erarbeiteten „Dossier 2005 Argile“ (auf dem oben genannten „Dossier 2001 Argile“ aufbauender Safety Case für ein Endlager im Tonstein in der Umgebung des Untertagelabors Bure, Andra 2005a) und „Dossier 2005 Granite“ (generischer Safety Case für die Endlagerung in einem kristallinen Wirtsgestein ohne konkreten Standortbezug, Andra 2005b). Daneben standen Dokumente des Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) zu Partitioning und Transmutation sowie zur langfristigen Zwischenlagerung (Andra 2020). Die Gesetzgebung im Jahr 2006 berücksichtigte Sicherheitsfragen, aber auch Fragen der technischen und ökonomischen Machbarkeit für eine Vielzahl von Technologien und Anlagen, die genannten Safety Cases waren letztlich nur eine von vielen Entscheidungsgrundlagen. Mit der Festlegung auf eine geologische Endlagerung ging gleichzeitig eine Vorfestlegung bezüglich des Standortes einher – die Andra hatte im Vorfeld eine „zone de transposition“ um den Standort Bure mit einer Größe von 250 km2 als möglich für die Aufnahme eines Endlagerstandorts benannt.
5.3 Welche Ungewissheiten sind zu betrachten?
Bei Untersuchungen zur Langzeitsicherheit ist eine Berücksichtigung von Ungewissheiten hinsichtlich der Eigenschaften des Endlagersystems und der darin ablaufenden thermischen, hydraulischen, mechanischen, chemischen und biologischen Prozesse und der strahlungsbezogenen oder -induzierten Effekte unabdingbar.9 Gleiches gilt für den Einbezug von Ungewissheiten hinsichtlich nicht anthropogen verursachter externer Ereignisse und Prozesse, die das Endlagersystem beeinflussen können (Erdbeben, Erosion, …). Schwieriger ist eine Abgrenzung hinsichtlich in der einen oder anderen Weise anthropogen verursachter Einflüsse: Menschliche Einflüsse auf die Entwicklung des Klimas werden z. B. in aller Regel berücksichtigt. Uneinheitlich ist jedoch die Vorgehensweise hinsichtlich menschlicher Handlungen, die die Barrieren des Endlagers direkt schädigen können, etwa ein Anbohren des Systems in der Zukunft durch Menschen, die nicht (mehr) über die Existenz des Endlagers oder das ihm innewohnende Gefahrenpotenzial informiert sind, vgl. hierzu z. B. Eckhardt (2020, 2021). Entwicklungen menschlicher Gesellschaften und Verhaltensweisen sind kaum prognostizierbar, der „Raum der Möglichkeiten“ ist offen für Spekulation (Hora, von Winterfeldt 1997; Eckhardt 2021). Daher erscheint es schwierig oder unmöglich, sich gegen die aus diesen Entwicklungen und Verhaltensweisen erwachsenden Risiken „abzusichern“. Einerseits sind mit jedem Umgang mit den radioaktiven Abfällen, der von einem Konzentrieren und Einschließen ausgeht, solcherart Risiken verbunden, ohne dass diese schlüssig und sinnvoll beschrieben oder gar eingegrenzt werden können. Andererseits erscheint gerade die Einlagerung in einigen hundert Metern Tiefe als eine sinnvolle Vorsorge gegen diese Risiken. Der Umgang mit diesem Typ von Ungewissheiten im Safety Case folgt speziellen Vorgaben des jeweils anzuwendenden nationalen Regelwerks, die sehr unterschiedlich ausgestaltet sind (IAEA 2017).
Ein anderer Typ anthropogen verursachter Ungewissheiten sind sogenannte „Programmungewissheiten“ („programme uncertainties“). Es handelt sich um Ungewissheiten hinsichtlich des jeweiligen Entsorgungsprogramms selbst (Rocher 2022; Röhlig 2022e): Rechtliche Rahmenbedingungen können sich ebenso ändern wie politische Vorgaben oder ökonomische Randbedingungen. Dies kann etwa dazu führen, dass sich Sicherheitsanforderungen für ein laufendes Endlagerprojekt verschärfen, dass andere als die ursprünglich geplanten Abfallinventare zu berücksichtigen sind oder dass finanzielle oder personelle Ressourcen zur Umsetzung des Projekts nicht im erwarteten Maße zur Verfügung stehen. Ein extremes Szenarium ist zum Beispiel, dass ein in Betrieb befindliches Endlager etwa wegen einer Kriegssituation sofort verschlossen werden soll. Für eine solche Situation (ohne diese explizit zu benennen) fordert z. B. das Schweizer Regelwerk „Es sind technische und betriebliche Vorkehrungen für einen temporären Verschluss zu treffen, um die Einlagerungsbereiche eines geologischen Tiefenlagers während der Betriebsphase jederzeit in einen passiv sicheren Zustand überführen zu können.“ (ENSI 2020). Andere Beispiele für die Berücksichtigung von Programmungewissheiten im Safety Case sind (unter Umständen sehr weitreichende) Variantenbetrachtungen bzgl. des einzulagernden Inventars. Generell gilt jedoch die Beobachtung, dass der Safety Case nicht der Ort zur umfassenden und systematischen Berücksichtigung von Programmungewissheiten ist (Rocher 2022; Röhlig 2022e). Obgleich in jüngerer Zeit im z. B. Rahmen der EURAD-Forschung von Vertretern der Zivilgesellschaft diesbezügliche Wünsche geäußert wurden (Rocher et al. 2023), hat ein solcher Einbezug nach Auffassung des Autors methodische Grenzen. Wichtig erscheint jedoch eine klare Einordnung und Abgrenzung bei der Definition des sogenannten „Safety case context“, der ersten Komponente jedes Safety Case (IAEA 2012; OECD/NEA 2013).10 Generell sollten Programmungewissheiten übergeordnet im Rahmen der Entsorgungsstrategie eines Landes behandelt werden. Dies erfordert zunächst, dass deren Existenz überhaupt anerkannt und gewürdigt wird. Es ist weiter erforderlich, dass die Möglichkeit der Änderungen von Randbedingungen und andere Überraschungen antizipiert und auf Flexibilität und alternative Optionen mit gedacht werden. Pfadabhängigkeiten und unerwünschte Nebenfolgen sollten berücksichtigt werden (Scheer et al. 2024; Röhlig 2022a). Entsprechend können dann konkrete Randbedingungen für (Endlager-)Projekte und damit verbundene Safety Cases formuliert werden, die z. B. in Vorkehrungen wie den oben genannten „Schnellverschluss“ münden können.
6 Schlussfolgerungen
Strategien und Programme zur nuklearen Entsorgung und insbesondere Endlagerprojekte erstrecken sich über Jahrzehnte, sie erfordern naturgemäß Entscheidungen unter Ungewissheiten. Sicherheit ist ein wichtiger Gesichtspunkt, der solchen Entscheidungen zugrunde liegt oder liegen sollte. Weitere Gesichtspunkte sind z. B. Gerechtigkeit, Umweltverträglichkeit, technische Machbarkeit, Kosten, gesellschaftliche Akzeptanz und politische Umsetzbarkeit. Voraussetzung für fundierte Entscheidungen ist die strukturierte und transparente Bereitstellung relevanter Informationen. Im Bereich der Endlagersicherheit erfolgt diese Bereitstellung im Rahmen des Safety Case, der zugleich Methodik und Berichtswerk ist (vgl. Kap. 3). Im Safety Case werden sicherheitsrelevante Ungewissheiten systematisch zusammengestellt und Empfehlungen zum Umgang mit ihnen ausgesprochen. Der Safety Case kann Entscheidungen unterschiedlichen Typs stützen, z. B.
Unterschiede bestehen auch bzgl. der betrachteten Systeme und der damit verbundenen „Reichweite“ der Entscheidung, möglich sind etwa
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strategische Entscheidungen bzgl. des Entsorgungsprogramms wie zum Beispiel die oben genannte Gesetzgebung in Frankreich im Jahr 2006,
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Standortentscheidungen für Endlager durch Gesetzgebung wie zum Beispiel im deutschen Standortauswahlverfahren,
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Standort- und Genehmigungsentscheidungen für Endlager und Konditionierungsanlagen wie in Finnland.
Schließlich unterscheidet sich auch der Stellenwert, den die Endlagersicherheit jeweils einnimmt: Während sich etwa die Entscheidungen entsprechend des deutschen Standortauswahlgesetzes am Primat der „bestmöglichen“ Sicherheit zu orientieren haben11, erfordert eine Genehmigungsentscheidung die Berücksichtigung vieler Rechtsgebiete. Entscheidungen zum gesamten Entsorgungssystem müssen darüber hinaus praktische, wirtschaftliche, organisatorische und politische Gesichtspunkte berücksichtigen.
Den allen diesen Entscheidungen zugrunde liegenden Safety Cases für Endlager ist eine Fokussierung auf die Sicherheit des jeweils betrachteten Endlagersystems unter festgelegten politischen und organisatorischen Randbedingungen gemeinsam. Mit zunehmendem Entwicklungsstand des Endlagerprojekts nimmt die Bedeutung von Fragen der technischen Machbarkeit und der Betriebs- und Arbeitssicherheit zu. Methodische Unterschiede ergeben sich durch unterschiedliche Wirtsgesteine und Konzepte sowie unterschiedliche rechtliche Rahmenbedingungen – jedoch erlauben die methodischen Gemeinsamkeiten entsprechend der Dokumente von IAEA und OECD/NEA weitreichende internationale Kooperationen und gegenseitige Begutachtungen.
Dieser Beitrag ist im Rahmen des Vorhabens TRANSENS entstanden, einem Verbundprojekt, in dem 16 Institute bzw. Fachgebiete von neun deutschen und zwei Schweizer Universitäten und Forschungseinrichtungen zusammenarbeiten. Das Vorhaben wird vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) aufgrund eines Beschlusses des Deutschen Bundestages und im Niedersächsischen Vorab der Volkswagenstiftung vom Niedersächsischen Ministerium für Wissenschaft und Kultur (MWK) von 2019 bis 2024 gefördert (FKZ 02E11849A-J).
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