Mit der Covid-19-Pandemie und ihren massiven Einschränkungen ist die Innenstadtentwicklung nicht nur medial, sondern vor allem wirtschaftlich und gesellschaftspolitisch erneut in den Betrachtungsfokus gerückt. Positionspapiere, Streitgespräche und Debatten sowie Förderprogramme auf Bundes- und Landesebene oder auch die Gründung neuer Netzwerke und Beiräte sind nur einige der Aktivitäten, die in den vergangenen drei Jahren zur Stärkung der Innenstädte initiiert wurden. Dabei zeigt die langfristig angelegte Betrachtung, dass die in der aktuellen Situation gesetzten Innenstadtthemen von Leitfunktionen und Nutzungsmischung keine „Neuen“ sind.
Der Fachbeitrag stellt in einem „Blitzlicht“ gegenüber, welche Themen die Ansätze zur Innenstadtentwicklung in den vergangenen 15 Jahren prägten. Er arbeitet Ansprüche und Haltungen zur Innenstadtentwicklung chronologisch auf und stellt die Themenzyklen der Innenstadtgestaltung und -steuerung übersichtsartig dar. Dazu werden vier strategische Dokumente aus dem Betrachtungszeitraum zwischen 2008 und 2021 in einer ersten Empiriephase ausgewählt, inhaltsanalytisch ausgewertet und ihre Schwerpunktsetzungen vergleichend gegenübergestellt.
Diese Zusammenstellung zeigt, dass die Funktionen der Innenstadt im Sinne des Europäischen Raummodells wiederkehrend als Schlüssel thematisiert und verhandelt werden. Lange Linien, Sprünge und neue Ausrichtungen bzw. Interpretationen werden abhängig vom Zeitkontext sichtbar und verdeutlichen zugleich, dass nicht alles aktuell Diskutierte, und als innovativer Ansatz Proklamierte, in Gänze neu ist.
Leitfunktionen, Nutzungsmischung, Krisen und Chancen – die Innenstadtentwicklung respektive die prägenden Themen dieser, unterliegen seit jeher Schwankungen.
1999 waren es innerstädtische Shopping-Center, denen die Kraft nachgesagt wurde, „… den Untergang oder Erhalt der europäischen [Innen]Stadt … beeinflussen zu können“ (Christ 1999, S. 10). Innenstädte müssten auf Ansiedlung von Shopping-Centern reagieren, indem sie u. a. mehr Wert auf Funktions- und Angebotsvielfalt legen, baukulturelle Aspekte in der Gestalt des Raumes beachten und den öffentlichen Stadtraum als identitätsprägende Umgebung verstehen (Christ 1999, S. 17–18). Dieser Auszug einer Tagungsdokumentation unter dem Titel „Stadt & Center. Ziele und Wege für die europäische Stadt des 21. Jahrhunderts“ (Archivfund) verdeutlicht die Ambivalenz, die der Shopping-Center- und Innenstadt-Debatte zur damaligen Zeit innewohnte.
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20 Jahre später existieren die Innenstädte als Zentren noch immer, auch Shopping-Center haben sich in diese eingefügt und sind vielerorts Frequenzbringer (CIMA 2022, S. 43). Die Gefahr der Verödung oder gar dem Niedergang der Innenstädte wird zwischenzeitlich im aufstrebenden Online-Handel und/oder der Covid-19-Pandemie gesehen, wie Schlagzeilen aus Presse und Veranstaltungsformaten zeigen: Sie reichen von fragenden Umschreibungen „‚Downtown-saurus‘ – stirbt die Innenstadt aus?“ (AFR 2022) bis zu alarmistischen Prognosen „Es werden Innenstädte sterben“ (Kloft und Holewik 2021).
Die „Deutschlandstudie Innenstadt 2022“ vermittelt diesbezüglich ein differenzierteres Bild, konstatiert aber vor allem schwindende Besucherfrequenzen in den Innenstädten (CIMA 2022: 7–9, 55). Während die Covid-Lockdown-Phasen 2020 und 2021 den temporären Rückgang der Besucherfrequenz erzwungen haben, führte die wachsende Inflation im Jahr 2022 erneut zu Frequenzverlusten (Gode 2022). Die Studie schlüsselt dabei auf, dass die Besucher:innen nicht nur dem Handel ferngeblieben sind, sondern stärker als bislang auf Lebens- und Aufenthaltsqualität bei ihrem Innenstadtbesuch setzen bzw. diesen vermissen (CIMA 2022, S. 32–37). Soweit die „Deutschlandstudie“ auch die Situation der Innenstädte mit und nach der Covid-19-Pandemie in den Fokus rückt, fällt auf, dass die daraus getroffenen Ableitungen keine Unbekannten sind: Gefordert werden Orte zum soziokulturellen Austausch, Räume für Erlebnisse und Events, lokale und regionale Angebote in einem breiten Branchenmix im Einzelhandel, gute Erreichbarkeit sowie digitale Vernetzung. Kurzum: nutzungsgemischte, lebenswerte Innenstädte für alle Altersgruppen (CIMA 2022, S. 62–67).
Einen ähnlichen Forderungskatalog lieferten bereits die vielfältigen Positionspapiere, die im ersten Corona-Herbst/Winter 2020/2021 u. a. von Interessensvertretungen, Verbänden, Gewerkschaften und politischen Parteien veröffentlichen wurden (Vgl. dazu Deutscher Bundestag 2021a; 2021b). Eine vergleichende Analyse dieser Positionspapiere zeigt, dass sich diese zwar entsprechend dem jeweiligen Interessenschwerpunkt unterscheiden, in ihren grundlegenden Forderungen nach einer nutzungsgemischten Innenstadt (Abb. 1) mit breiter Akteurseinbindung jedoch weitestgehend kongruent appellieren (Vgl. dazu Weidner und Ribbeck-Lampel 2020).
Abb. 1
Multifunktionale, temporäre Umgestaltung des Burgplatzes in Leipzig 2022. (Quelle: Juliane Ribbeck-Lampel)
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Nicht erst die Positionspapiere oder die „Deutschlandstudie“ verweisen darauf, dass der Bedarf einer zukunftsgerichteten Innenstadtentwicklung durch die Pandemie eine Beschleunigung erfahren hat. Die Gründe für die (vermeintliche) Neuausrichtung (u. a. Nachfrageänderung, Wertewandel, veränderte Strukturen bei Konsumausgaben, Wandel der Betriebsformen, Digitalisierung) werden seit Jahren diskutiert (CIMA 2022, S. 1; vgl. dazu auch HDE 2020; Güttler und Rosenkranz 1998; Beckmann et al. 2001; Greipl et al. 2007; Dobson 2012). Vor dem Hintergrund der multiplen Krisen und Dynamiken durch Klimawandel, Energie- und Verkehrswende, Kriegsgeschehen, Materialengpässen etc. und entsprechend eingebettet in die Diskussionen, die zu aktuellen Dokumenten wie der ‚Neuen Leipzig-Charta zur transformativen Kraft der Städte für das Gemeinwohl‘ sowie dem ‚Memorandum Urbane Resilienz‘ stattfinden, hält die Debatte um die künftige Innenstadtentwicklung an.
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Innenstadtentwicklung nach der Pandemie – Neuartigkeit von Problemstellungen, Zielformulierungen und Lösungsansätzen für die Innenstadtentwicklung
In dieser kurzen Querschau der Forderungen an Innenstadtentwicklung fällt auf, dass die Transformationsansprüche gleichlautend sind – bei veränderten Auslösern. Darauf basierend drängen sich die Fragen auf, wie neuartig und situationsbezogen die Entwicklungen und Forderungen zur Innenstadtentwicklung infolge der Covid-19-Pandemie sind. Welche Änderungen im Anforderungsprofil wurden an die Innenstädte in den vergangenen Jahren aus welchen Entwicklungen heraus formuliert? Im vorliegenden Beitrag wird diesen Fragen anhand einer synoptischen Auswertung innenstadtbezogener Dokumente nachgegangen. Ziel ist es, den Wandel von deutschen Innenstädten und ihren Funktionen retrospektiv zu betrachten und zu ermitteln, welche Themen und Ansprüche vorlagen bzw. ob und wie sich diese verändert haben.
Methodik und Ziel
Ausgehend von den aktuellen Forderungen an Innenstadt- und Zentrenentwicklung stehen vier Dokumente aus unterschiedlichen Entstehungszeiten exemplarisch im Untersuchungsfokus (Abb. 2). Es handelt sich um Werke, in denen allgemeingültige Aussagen für die Innenstadtentwicklung in Deutschland getroffen und im Zeitkontext diskutiert werden. Herausgeber:innen der Texte sind ein Forschungsinstitut, zwei Bundesministerien und ein kommunaler Spitzenverband. Die Dokumente adressieren eine breite Leserschaft bzw. Innenstadtakteure und verfügen über eine ähnliche Aussagerichtung: eine zukunftsfähige Innenstadtentwicklung als Ziel zu formulieren und entsprechende Empfehlungen diesbezüglich abzuleiten. Die vier Dokumente werden in einer kompakten Querschnittsauswertung zu formalen und inhaltsbezogenen Aussagen gegenübergestellt (Inhaltsanalysen).
Abb. 2
Cover der untersuchten Dokumente. (Eigene Darstellung)
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Die Auswahl der Dokumente stellt dabei den Beginn einer umfassenderen Auseinandersetzung mit der Thematik dar und dient der Erprobung sowie der Diskussion zur weiteren Ausgestaltung des Vorgehens. An dieses „Blitzlicht“ schließt sich eine strukturierte Auswertung einer Vielzahl an Grundlagendokumenten, politischen Strategiepapieren, Pressemeldungen und Forschungsberichten zur Entwicklung von Innenstädten im historischen Rückblick an. Ziel ist es, die Forderungen an Innenstädte im jeweiligen Zeitbezug zu kontextualisieren und zu reflektieren.
Die untersuchten Dokumente bilden anhand ihrer Erscheinungsjahre einen Zeitraum von 13 Jahren ab (2008–2021). Als thematische Leitstränge der Innenstadtentwicklung werden in diesem Zeitraum sowohl die Integration innerstädtischer Shopping-Center und die Etablierung des Online-Handels als auch die Covid-19-Pandemie erfasst. Den Dokumenten ist gemein, dass sie den jeweiligen Bezug zum Entstehungszeitraum reflektieren und zugleich auf einer übergeordneten, bundesweiten Ebene auf die Innenstadtentwicklung in Gänze abstellen.
Während die „Innenstadtstrategie“ (2021) und das „Weißbuch Innenstadt“ (2011) strategische Dokumente von Bundesministerien sind (BMI – Bundesministerium des Innern und für Heimat sowie BMVBS – Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung), verfolgen die zwei anderen eine stärker praxisbezogene Ausrichtung. „Zukunft von Stadt und Handel“ (2016), ein Diskussionspapier des Deutschen Städtetages (DST), beinhaltet neben zeitbezogenen Themen der Innenstadtentwicklung u. a. auch die Ergebnisse einer Umfrage der Mitgliedsstädte. Das Buch „Fokus Innenstadt“ (2008) der Wüstenrot Stiftung präsentiert Ergebnisse eines Forschungsprojektes zu Mittelstädten in Baden-Württemberg und stellt den Ergebnissen zudem eine bundesweite Betrachtung und Einordnung zur Seite. Die Herausgeber:innen verfolgen jeweils eigene Ziele mit ihren Ausarbeitungen (Leitstränge und Empfehlungen – Ministerien; Reflektion aus der Mitgliederschaft und damit Perspektive aus der kommunalen Praxis – Deutschen Städtetag; Einordnung und Vermittlung zwischen kommunaler Praxis und Wissenschat – Wüstenrot Stiftung), stimmen in ihrem Grundtenor aber darin überein, übergreifende Antworten zu Fragen der Innenstadtentwicklung zu formulieren und diese mit praxisbezogenen Empfehlungen zu verknüpfen.
Die untersuchten Dokumente sind inhaltlich ähnlich strukturiert: Auf Basis einer Analyse der jeweiligen Bestandssituation der Innenstadtentwicklung werden ausgewählte (Leit‑)Funktionen detailliert beschrieben und zur Stärkung dieser Maßnahmen und/oder Strategien vorgestellt. Die Texte ähneln sich auch in den adressierten Zielgruppen: Angesprochen werden im weitesten Sinne lokal agierende „Innenstadtentwickler:innen“, bei denen gleichermaßen rahmengebende Institutionen/Einrichtungen, Planer:innen, Immobilieneigentümer:innen, Händler:innen und andere gemeint sind. Eine Zuspitzung auf eine ausgewählte Zielgruppe erfolgt in den Dokumenten zugunsten der global angelegten Aussagen nicht, was zugleich unterstreicht, dass ein multikausaler Zusammenhang der Innenstadtentwicklungen adressiert wird.
Dokumente im Quervergeich
Die nachfolgend herausgearbeiteten formalen und inhaltsbezogenen Aussagen basieren auf einer qualitativen, inhaltsbasierten Analyse, die sich im Vorgehen an den Ausführungen zu qualitativen Inhaltsanalysen von MAYRING orientiert (Mayring 2000). Aufbauend auf der eingangs formulierten Fragestellung zur Ausgangssituation und Einordnung der Innenstadtentwicklung, wird das Material der Untersuchung sondiert und auf Grund der exemplarisch ausgerichteten Teilbetrachtung entsprechende Leitfunktionen fokussiert sowie die Textauszüge anschließend interpretiert.
Eingeordnet in die Debatten und Grundverständnisse der Leipzig Charta 2007 nimmt das Werk „Fokus Innenstadt“ die Leitfunktionen im Teilraum Innenstadt in den Blick und verdeutlicht, dass die Vielfalt der Funktionen als integrierter Bestandteil des Stadtraumes und seiner Entwicklung zu verstehen ist. Dementsprechend werden auch Wechselwirkungen im städtischen Gesamtgefüge thematisiert und jeweils mit einem Fokus auf Innenstädte und Zentren eingeordnet (Fahle et al. 2008). Das Dokument reflektiert auf die 2008 wieder erstarkende Attraktivität der Innenstädte, die auf die allmähliche Abkehr der Einzelhandelsstandorte „auf der Grünen Wiese“ und einem wachsenden gesellschaftlichen Bewusstsein für innerstädtische kurze Wege zurückgeht (BFW 2019, S. 10–11, 22; Korzer 2012, S. 68).
Das „Weißbuch Innenstadt“ knüpft zeitlich betrachtet ebenfalls an das Revival der Innenstädte an. Im Fokus stehen u. a. die Ausbildung multifunktionaler Angebote sowie die (weitere) Integration innerstädtischer Shopping-Center. Der Online-Handel, der 2011 erstmals mehr als 5 % am Umsatzvolumen im gesamtdeutschen Einzelhandel ausmachte (HDE 2019, S. 8), wird nur als Randnotiz thematisiert (BMVBS 2011, S. 19). Das „Weißbuch“ als Dokument beschreibt Problemlagen und zentrale Trends der Innenstadtentwicklung in kompakter Form, um daran anknüpfend Handlungsempfehlungen und Maßnahmen mit ubiquitärem Charakter aufzubereiten (BMVBS 2011, S. 20–23).
Noch stärker zugespitzt ist das Diskussionspapier „Zukunft Stadt und Handel“, in dem die Wechselwirkungen der Leitfunktion Handel in Bezug zur Innenstadtentwicklung im Mittelpunkt stehen. Entsprechend dem Charakter als Diskussionspapier werden kurze, erläuternde Inhalte formuliert. Das Diskussionspapier unterscheidet sich auch dahingehend, dass aus bisherigen Entwicklungen Schlussfolgerungen abgeleitet und Lernprozesse formuliert werden (DST 2016, S. 12–13). Fünf Jahre nach Veröffentlichung des „Weißbuch Innenstadt“ steht beispielsweise der Online-Handel stärker im Fokus, der in der Zwischenzeit relevante Zuwachsraten aufweist (DST 2016, S. 4, 15) (2016 machte der Online-Handel bereits 9 % am Umsatzvolumen im gesamtdeutschen Einzelhandel aus (HDE 2019, S. 8)).
Das aktuellste Dokument in der Betrachtung, die „Innenstadtstrategie“, umfasst Analysen, Beispielsammlungen und generalisierte Handlungsempfehlungen, die über einen strategischen Rahmen verbunden sind (BMI 2021). Strategische Ansätze und Akteursallianzen nehmen in der „Innenstadtstrategie“ eine wichtige Rolle ein. Krisen der Innenstadtentwicklung, wie sie u. a. infolge der Covid-19-Pandemie auftreten, werden explizit thematisiert (BMI 2021, S. 6).
Einbindung und Verantwortlichkeiten
Das gewachsene Verständnis für Komplexität in der Innenstadtentwicklung lässt sich exemplarisch am Erstellungs- und Einbindungsprozess der Dokumente der Bundesministerien nachvollziehen. Bereits im Vorwort zum „Weißbuch Innenstadt“ wird deutlich herausgestellt, wer das Dokument erarbeitet hat: „ich“ – der damalige Bundesbauminister Dr. Ramsauer. Zahlreiche Akteure konnten sich lediglich schriftlich zu Wort melden (BMVBS 2011, S. 7). Die zehn Jahre später erschienene „Innenstadtstrategie“ klärt bereits im Titel darüber auf, dass es sich um ein Gemeinschaftswerk handelt: „Innenstadtstrategie des Beirats Innenstadt beim BMI“ (BMI 2021, S. 2–3).
Inhaltsbezogene Dokumentenauswertung
Bereits die Betrachtung formaler Aspekte eröffnet Rückschlüsse auf die unterschiedlichen inhaltlichen Ausrichtungen der Dokumente. Genauer kann dies anhand der thematisierten Leitfunktionen in den Dokumenten nachvollzogen werden. Die Leitfunktionen werden zur besseren Vergleichbarkeit und zugunsten eines generischen Überblicks aus den Gliederungen bzw. Kapiteleinführungen der Dokumente gegenübergestellt (Tab. 1). Exemplarisch werden die Funktionen (Einzel‑)Handel und Wohnen sowie die Nutzungsmischung als übergeordnete Leitvorstellung als Auswahl hinsichtlich ihrer Interpretation in den Dokumenten im Folgenden näher betrachtet. Im Rahmen des vorliegendes „Blitzlichtes“ dient die Auswahl dieser drei Fokusthemen lediglich zur Eingrenzung und stellt keine Priorisierung dar.
Tab. 1
Gegenüberstellung der innerstädtischen Leitfunktionen in den untersuchten Dokumenten
Dienstleistungen/Verwaltung/Bildung/soziale und kirchliche Einrichtungen
Wirtschaftsraum und Arbeitsort
Arbeiten
Tourismus, Gastronomie, Hotellerie
Wohnen
Wohn- und Lebensraum
Handel
Handwerk u. urbane Produktion
Arbeitsplätze
Ort der Integration
Kultur
Verwaltung und Büro
Kultur/Freizeit/Kommunikation/Gastronomie
Mobilität
Verwaltung
Wohnen
–
Kultur, Baukultur und Stadtleben
Kommunikation
Bildung und Kultur
–
Begegnung
Grün- und Freiräume
–
Verkehr
Klimaschutz u. Klimaanpassung
Eigene Darstellung; die Reihenfolge der Leitfunktionen entspricht der Nennungsreihenfolge in den Dokumenten
Die aufgeführten innerstädtischen Funktionen haben sich im Zeitverlauf vor allem in ihrer inhaltlichen Untersetzung und Nennung verändert. So findet beispielsweise die Funktion Freizeit in den vier Dokumenten Berücksichtigung, wird aber vorwiegend als Querschnittsthema zu Kultur, Bildung und Stadtleben subsummiert. Die Ausstattung mit Grün- und Freiflächen wird in den Dokumenten als funktionale Grundausstattung einer Innenstadt thematisiert, auch wenn die Begriffe nicht direkt als Leitfunktionen auftauchen. Erst in der „Innenstadtstrategie“ (2021) werden Grün- und Freiflächen als eigenständiges Funktionsfeld gewürdigt. Die Gegenüberstellung in Tab. 1 verdeutlicht aber, dass in letztgenanntem Dokument die Auflistung der Leitfunktionen insgesamt am umfassendsten ausfällt.
Die inhaltliche Interpretation der Funktionen variiert in den Dokumenten. Der Begriff Arbeit, wie er im „Weißbuch Innenstadt“ verwendet wird, meint nicht Produktion, wie in der „Innenstadtstrategie“ explizit aufgeführt. Darüber hinaus gibt es Neuinterpretationen: Wird 2011 mit der Beschreibung der Innenstadt als Marktplatz noch im Sinne der Europäischen Stadt ein stadträumlicher Zusammenhang beschrieben, so findet der Begriff in Zeiten des wachsenden Online-Handels und der Digitalisierung im Jahr 2021 als Plattform im Sinne einer Austauschebene für verschiedene Angebote und Akteure Anwendung.
(Einzel‑)Handel
Den Dokumenten ist gemein, dass sie den (Einzel‑)Handel als Leitfunktion ansehen. Unterschiede gibt es jedoch in dessen Bedeutung und Stellenwert für die Innenstadt. Die Dokumente aus den Jahren 2008 und 2011 stellen heraus, dass der Einzelhandel die Leitfunktion ist und künftig bleibt: „Die Situation des Einzelhandels als einer der wichtigsten Leitnutzungen in der Innenstadt“ (Fahle et al. 2008, S. 14) sowie „Der Handel ist und bleibt die Leitfunktion für die Innenstadt“ (BMVBS 2011, S. 18).
Der Deutsche Städtetag hebt 2016 hingegen hervor, dass die Funktion Handel im Sinne der Europäischen Stadt ein Merkmal gelungener Nutzungsmischung ist (DST 2016, S. 3; vgl. dazu auch Ribbeck-Lampel 2021).
Die „Innenstadtstrategie“ unterstreicht diese Aussage fünf Jahre später und spitzt sie zu: „Langfristig gesehen wird aber nicht mehr allein der Handel der vorrangige Treiber und Anker der Innenstädte sein, sondern vielmehr ein multifunktionales Angebot“ (BMI 2021, S. 6).
Die Gegenüberstellung zeigt für den Betrachtungszeitraum von 2008_2021, dass die Bedeutung des Handels für die Innenstadt anders wahrgenommen wird: von der Leitfunktion zu einer von vielen Funktionen im Sinne einer stärkeren Nutzungsmischung. Daraus resultieren auch Erfordernisse, die funktionalen „Nachbarschaften“ in den Innenstädten neu zu definieren, insbesondere, wenn vormals mit Handelsnutzungen besetzte Ladenlokale die Innenstadtlagen durch Leerstand prägen (HDE 2023; Abb. 3).
Abb. 3
Langjähriger Ladenleerstand in Rothenburg/O.L. (Quelle: Juliane Ribbeck-Lampel)
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Wohnen
Ähnlich wie bei der Funktion Handel aufgezeigt, wird auch die Wohnfunktion konsequent in den vier Dokumenten berücksichtigt, deren Relevanz jedoch unterschiedlich interpretiert. Im Bezugsjahr 2008 kommt dem innerstädtischen Wohnen eine nachrangige Bedeutung zu, indem bspw. „weniger attraktive Lagen künftig durch alternative Nutzungen wie … Wohnen aufgefüllt werden“ (Fahle et al. 2008, S. 14) sollen.
Drei Jahre später werden die Voraussetzungen für innerstädtisches Wohnen im „Weißbuch Innenstadt“ gelobt: „Mit ihrer baulichen Dichte und Angebotsvielfalt, der vielfältigen Bausubstanz aus unterschiedlichen Epochen sowie einer breiten Infrastrukturausstattung verfügen viele Innenstädte … über gute Bedingungen für das Wohnen“ (BMVBS 2011, S. 14); eine passive Setzung.
Demgegenüber steht 2021 die Erkenntnis, „… Wohnen oder eigentümergeführte Ladengeschäfte sind in vielen Innenstädten von Verdrängung durch Mietpreissteigerungen und Umnutzungen betroffen“ (BMI 2021, S. 5); eine Abkehr zur optimistischen Einschätzung aus dem Jahr 2011. Zugleich wird in der „Innenstadtstrategie“ eingeräumt, dass die Wohnfunktion Potenziale (aktive Setzung) für die Innenstadtentwicklung aufweist: „für die Attraktivierung und Stabilisierung einer Innenstadt reicht die bloße Schaffung von Wohnraum [jedoch; Anm. d. A.] nicht aus“ (BMI 2021, S. 11).
Über den Betrachtungszeitraum ist gegenüber der Wohnfunktion ein Bedeutungszuwachs zu verzeichnen. Zugleich ist aber auch die Einsicht gewachsen, dass die Schaffung von Voraussetzungen zum innerstädtischen Wohnen nicht zu unterschätzen sind. Letztlich wird im aktuellsten Dokument darauf verwiesen, dass ähnlich wie bei der Handelsfunktion, auch das Wohnen nur eine von vielen innerstädtischen Funktionen sein kann. Insbesondere unter Aspekten der Innenstadtbelebung, aber auch in Hinblick auf den Bedarf an bezahlbaren Wohnraum in zentralen Lagen, muss die Wohnfunktion gefördert werden, besonders hinsichtlich Image und Machbarkeit. Es stehen aber zahlreiche ungeklärte Fragen an, die u. a. aus der Bodenpolitik, den Lärmschutzregelungen sowie hinsichtlich der Wohnumfeldqualität oder auch dem Freiraumangebot resultieren (CIMA 2022, S. 60–61).
Nutzungsmischung
Dem Thema der funktionalen Nutzungsmischung kommt in den Dokumenten eine besondere Rolle zu. Der Begriff und seine Interpretation sind über den Betrachtungszeitraum hinweg positiv konnotiert und werden in zweifacher Weise als wichtige Ausgangslage einer zukunftsfähigen Innenstadtentwicklung beschrieben: In Form der funktionalen Vielfalt und in Bezug auf die soziale Mischung, die infolge verschiedener Angebote gestärkt wird. Im Vergleich der Dokumente fällt jedoch auf, dass keine Aussagen zur Gewichtung der einzelnen Funktionen für eine gelungene Nutzungsmischung formuliert werden. Auch die erforderlichen Funktionen für den Nutzungsmix werden nicht abschließend definiert. Die Nutzungsmischung wird thematisch offener im Sinne der Europäischen Stadt beschrieben und damit stärker als Leitmotiv interpretiert (Abb. 4).
Abb. 4
Ausgewählte Zitate zum Funktionsfeld Nutzungsmischung im Vergleich der Dokumente. (Eigene Darstellung)
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Im zeitlichen Abgleich wird deutlich, dass die funktionale Mischung kein neues Thema im Kontext der Innenstadtentwicklung ist, wie es in der „Innenstadtstrategie“ mit dem Hinweis auf die bisherige monofunktionale Ausrichtung anklingt (BMI 2021, S. 6). Die vorgesehene Ausgestaltung im funktionalen Nutzungsmix variiert in den Dokumenten, die Gesamtbedeutung der Thematik ist über den Betrachtungszeitraum jedoch gleichbleibend wichtig.
Fazit – Bekannte Themen (teils) neu interpretiert
Die Folgen der Covid-19-Pandemie werden als Auslöser der aktuellen Krise der Innenstädte beschrieben, ähnlich wie die Etablierung innerstädtischer Shopping-Center oder des Online-Handels zur jeweiligen Zeit als Anstöße von Innenstadtdebatten aufgegriffen wurden. Die derzeitigen Forderungen zur Neugestaltung sind entsprechend umfangreich: Innenstädte sollen postpandemisch mindestens Orte zum soziokulturellen Austausch bieten, Räume für Erlebnisse und Events vorhalten, lokale und regionale Angebote in einem breiten Branchenmix im Einzelhandel unterbreiten, gut erreichbar sein sowie auf digitale Vernetzung setzen. So sollen nutzungsgemischte, lebenswerte Innenstädte für alle Generationen entstehen. Wie das Dokumenten-Blitzlicht im Ergebnis zeigt, sind diese Forderungen zur zukunftsfähigen Innenstadtentwicklung keine Neuen.
Die Gegenüberstellung von zunächst vier Dokumenten zur Innenstadtentwicklung zeigt, dass die aktuelle Forderung zur multifunktionalen Ausgestaltung der städtischen Zentren ein wiederkehrendes Thema der zurückliegenden 15 Jahre ist. Die innerstädtischen Funktionen haben sich in dieser Zeit nicht wesentlich in der Anzahl der thematischen Setzung verändert. Empfehlungen und Forderungen unterscheiden sich teils im Wording, teils im Inhalt resp. der Interpretation des Gegenstands bzw. der Zielbeschreibung. Die hier exemplarisch betrachteten Funktionen Einzelhandel, Wohnen und Nutzungsmischung wurden in ihrem Stellenwert und der jeweiligen thematischen Gruppierung immer wieder leicht angepasst und auch neugeordnet. Maßgeblich verändert hat sich im betrachteten Zeitraum die Stellung der Funktion Handel, die inzwischen gleichrangig zu anderen Funktionen (u. a. Wohnen, Arbeit, Produktion, Bildung etc.) verstanden wird. Auch wenn die Funktionalität von Innenstädten im Kern gleichgeblieben ist, unterscheiden sich u. a. die sozialräumlichen, wirtschaftlichen, ökologischen Rahmenbedingungen massiv und nehmen darüber wiederum direkten und indirekten Einfluss auf den Umgang mit städtischen Zentren bzw. deren Aneignung. Daher sind innerstädtische Funktionen jeweils im zeitlichen und entwicklungsbezogenen Kontext zu interpretieren, um Trends entsprechend aufzunehmen. Die Covid-19-Pandemie ist in diesem Zusammenhang als Beschleuniger zu interpretieren, ähnlich wie auch die Digitalisierung oder das geänderte Mobilitätsverhalten nachwirkende Folgen hervorbringen. Die Analyse stellt heraus, dass die innerstädtischen Funktionen in ihrem gesellschaftlichen Entwicklungskontext interpretiert und transformiert werden müssen. Die untersuchten Dokumente reflektieren den Zeitkontext nur in begrenztem Umfang, weshalb eine wissenschaftliche und im Verschnitt dazu praxisgeleitete Kontextualisierung erforderlich ist.
Die im Verhältnis eher kleinteilig wirkende Aufgliederung der Funktionen in der „Innenstadtstrategie“ (2021) verdeutlicht das zwischenzeitlich gewachsene Verständnis für die Zusammenhänge und die Komplexität im Gesamtgefüge der Innenstadt. Bereits im Abgleich der Titel und der Inhalte der Leitdokumente fällt auf, dass sich die Auseinandersetzung mit Innenstädten in den vergangenen Jahren stärker zu einem integrierten und handlungsorientierten Verständnis ausgebildet hat (Vgl. dazu auch HDE 2023). Zudem hat sich im Zeitverlauf die strategische Orientierung und kooperative Herangehensweise hin zu einem „Wir-Verständnis“ im Sinne der Akteursvielfalt geöffnet: Innenstadtentwicklung geht alle an (CIMA 2022, S. 62–67).
Schlussfolgerung und Ausblick
Die Gegenüberstellung von vier Dokumenten bildet keine ausreichend kritische Masse für eine umfassende Retrospektive der Innenstadtentwicklung, bildet aber als „Blitzlicht“ den Auftakt zu einer vertiefenden Untersuchung. Insbesondere mit einem fokussierten Blick auf die jeweils im Zeitkontext geforderten Anpassungserfordernisse und Maßnahmen (zu denen der STANDORT regelmäßig berichtet) soll ein Abgleich zu aktuellen Diskussionen der Innenstadtentwicklung erfolgen. In der weiteren und vor allem vertiefenden Auseinandersetzung werden daraus die thematischen Schnittstellen in der Betrachtung zwischen wissenschaftlichem Diskurs und Praxisanleitungen analysiert. In der Gegenüberstellung, welche Maßnahmen zur jeweiligen Zeit entwickelt und umgesetzt wurden, lassen sich Übertragbarkeiten auf aktuelle Geschehnisse diskutieren und der Innovationsgrad von Ansätzen hinterfragen.
Die synoptische Auswertung bekräftigt für die weitere Analyse, dass ein starker Verschnitt aus Betrachtungen der jeweiligen (Innen‑)Stadtentwicklungen und daraus gefolgerte Ableitungen im zeithistorischen Hintergrund einzuordnen sind. Dabei scheint insbesondere eine weiter zurückreichende Retrospektive interessant. Erste Anfragen bei innenstadtaffinen Planenden und Forschenden lieferten bereits ältere „Datenschätze“ (u. a. Archivfunde) für die fortzuführende Auseinandersetzung. Die weitere Analyse dient damit auch einer langfristigen Aufarbeitung der Entwicklungen zu Innenstädten und Zentren. Auch ein Blick in die internationalen Diskurse und realen Entwicklungen ist vor diesem Hintergrund interessant.
Interessenkonflikt
J. Ribbeck-Lampel und S. Weidner geben an, dass kein Interessenkonflikt besteht.
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Von Leitfunktionen, Nutzungsmischung, Krisen und Chancen Neuartigkeit von Problemstellungen, Zielformulierungen und Lösungsansätzen für die Innenstadtentwicklung
verfasst von
Dr. Juliane Ribbeck-Lampel Prof. Dr. Silke Weidner